Alec von Graffenried

Ehemalig

Alt Nationalrat GRÜNE, Kanton Bern

Eingereicht am: 17.06.2011

17.06.2011 - 11.3717
Stufe: Nationale Vorstösse
Stand der Beratung: Erledigt

Eingereichter Text

Der Bundesrat wird beauftragt, Massnahmen zu ergreifen, welche die öffentliche Beschaffung von Informatikleistungen verbessert und den Wettbewerb fair gestaltet:

1. Der Volumenanteil von freihändigen IT-Vergaben soll bis im Jahr 2015 auf einen Zielwert von maximal 10 Prozent der gesamten IT-Vergaben reduziert werden.

2. Die betroffenen Bundesstellen sind anzuweisen, geeignete Massnahmen und Verbesserungen auszuarbeiten, damit der Anteil der freihändigen Vergaben sinkt.

3. Detaillierte Angaben zu den freihändigen bzw. selektiv bzw. öffentlich ausgeschriebenen IT-Aufträgen sind halbjährlich zu publizieren.

4. Wiederkehrende IT-Ausgaben und IT-Verträge unterhalb und oberhalb des WTO-Schwellenwerts sind zu publizieren (insbesondere auch Wartungsverträge und Enterprise Agreements).

5. In allen IT-Ausschreibungen muss künftig als Zuschlagskriterium verlangt und evaluiert werden, inwiefern die offerierten Lösungen Abhängigkeiten zum IT-Anbieter schaffen (z. B. Einberechnung der Switching bzw. Exit Costs, Vorgabe von Open-Source-Software und offenen Standards usw.).

6. Der Grad der Abhängigkeit von externen IT-Anbietern bei IT-Beschaffungen soll gemessen und ausgewertet werden.

Begründung:

Das öffentliche Submissionswesen im Bereich Informatikbeschaffungen bietet zu Fragen Anlass: Bezogen auf das Vergabevolumen im Jahr 2009 von rund 184 Millionen Franken im Bereich Informatik wurde beinahe die Hälfte dieses Betrages, 86 Millionen Franken, im Rahmen freihändiger Verfahren ohne öffentliche Ausschreibung an Informatikanbieter vergeben. Obwohl laut Auskunft des Bundesrates heute leicht mehr öffentliche Ausschreibungen stattfinden als früher, ist der aktuelle Wert von bloss rund 50 Prozent der öffentlichen Beschaffungen nicht ausreichend, um transparente Verfahren und die Gleichbehandlung der Anbieter zu gewährleisten, wie es das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen fordert (vgl. Art. 1 sowie 13 BöB, SR 172.056.1).

Neben den öffentlich publizierten Informatikvergaben ist anzunehmen, dass eine Dunkelziffer von wiederkehrenden Informatikleistungen ohne jegliche Publikation extern beschafft wird. Dies sind typischerweise laufende Wartungsverträge mit grossen Informatikanbietern, die einen hohen Anteil an versteckten Lizenzierungskosten proprietärer Software beinhalten. Auch wenn diese Beschaffungen im unterschwelligen Bereich sind, steht einer öffentlichen Publikation nichts im Wege.

 

Antwort des Bundesrates vom 24.08.2011

Von den freihändig beschafften Leistungen im Betrag von 86 Millionen Franken (2009) entfallen 42 Millionen Franken auf eine einzelne Vergabe, was zu einer Verzerrung der Verhältniszahlen führt. Vergleicht man nicht die Summen, sondern die Anzahl der Verfahren, so wurden weniger als 30 Prozent der Zuschläge freihändig vergeben (siehe auch Antwort auf die Interpellation von Graffenried 10.3837). Die Gesamtzahl der erteilten WTO-Zuschläge des BBL hat sich seit der Inkraftsetzung der Verordnung über die Organisation des öffentlichen Beschaffungswesens des Bundes (Org-VöB, SR 172.056.15) am 1. Januar 2007 signifikant erhöht: 2006: 178; 2007: 198; 2008: 239; 2009: 284; 2010: 277; 6/2011: 161.

Dies entspricht einer Zunahme von 47,5 Prozent für die Zeitperiode von 2006 bis 2010. Diese Steigerung ist vorab auf die Mehrpublikationen im IT-Bereich zurückzuführen.

Informatikdienstleistungen sind öffentlich auszuschreiben. Sie dürfen nur unter bestimmten Voraussetzungen freihändig vergeben werden (vgl. Art. 13 der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen, VöB, SR 172.056.11). Sind diese Voraussetzungen erfüllt, ist eine freihändige Vergabe nicht nur rechtskonform, sondern für ein effizientes Beschaffungsmanagement auch erforderlich. Die weiterhin sehr dynamische Entwicklung der Informationstechnologien bewirkt, dass der Standardisierungsgrad noch bei Weitem nicht denjenigen z. B. der Autoindustrie erreicht hat und damit die Vergleichbarkeit der Leistungen in diesem Bereich nicht immer gegeben ist. Eine aus ökonomischen Gründen langfristig orientierte Produktstrategie bringt zwar mit sich, dass nach der Ausschreibung eine technische Abhängigkeit zum Lieferanten eintreten kann. Um eine allfällige Abhängigkeit zu begrenzen, wird in der Praxis aber die Wartungsleistung in der Regel bereits in die Ausschreibung der Softwareleistung integriert. Professionell geführte Verhandlungen und – wo sinnvoll – Mehr-Produkte-Strategien verhindern sodann, dass diese Abhängigkeit in einen wettbewerblichen Nachteil umschlägt.

Die Einführung eines einheitlichen und IT-unterstützten Vertragsmanagements ist bereits in Umsetzung. Dieses erlaubt eine effiziente und einheitliche Vertragsbewirtschaftung sowie ein Reporting/Controlling, das auch Auskunft über die Art der Beschaffungsverfahren gibt. Hierzu wurde bereits ein Pilotprojekt im Bundesamt für Zivilluftfahrt realisiert. Die Einführung dieser IT-Lösung in den Departementen UVEK und EDI ist für Ende 2011 und 2012 geplant. Bis Ende 2014 wird sie in der Bundesverwaltung weitgehend im Einsatz stehen.

Die Thematik der Verfahrenswahl ist sodann Gegenstand einer Untersuchung der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte (FinDel), die sich nicht nur auf den Bereich der Informatik beschränkt, sondern sämtliche Beschaffungen des Bundes erfasst. Die FinDel forderte den Bundesrat auf, eine Strategie in Bezug auf die „Vergabe von Expertenaufträgen und -mandaten ohne öffentliche Ausschreibung gemäss BöB“ vorzulegen. Die Vorsteherin des Eidgenössischen Finanzdepartements antwortete mit Schreiben vom 10. März 2011, dass der Bundesrat den Handlungsbedarf erkenne und bis im Herbst 2011 anhand einer zurzeit laufenden Analyse geeignete Massnahmen vorschlagen werde.

1. Kann beispielsweise aus technischen Gründen nur ein Anbieter die nachgefragte Leistung erbringen und besteht keine angemessene Alternative, ist es nicht zielführend, die Leistung auszuschreiben. Quotenvorgaben würden daher einem effizienten Beschaffungsmanagement entgegenstehen.

2. Verschiedene Massnahmen im Bereich der Informatikbeschaffungen (z. B. Inkraftsetzung der Org-VöB, Zentralisierung der Beschaffungsverantwortung) haben bereits zu Optimierungen geführt, wie die obengenannten Zahlen zeigen. Die infolge des Auftrags der FinDel durchzuführende Analyse wird zeigen, ob im Zusammenhang mit der Verfahrenswahl noch weitere Massnahmen zu treffen sind.

3. Die Beschaffungsstellen haben jährlich eine Statistik zu erstellen (vgl. Art. 25 BöB). Darüber hinausgehende Statistikdaten kann das Vertragsmanagement liefern, das bis Ende 2014 für die Bundesverwaltung weitgehend im Einsatz stehen sollte.

4. Die internationalen und auch die nationalen Rechtsgrundlagen verlangen die Publikation des Zuschlages, wenn die freihändige Vergabe eine Beschaffung ab dem entsprechenden WTO-Schwellenwert betrifft (vgl. Art. 24 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen, SR 172.056.1). Die Publikation auch von unterschwelligen Zuschlägen würde vorab zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand führen, ein Rechtsmittel entstünde dadurch nicht.

5. Die Umstellung auf eine neue Softwarelösung erfordert Kompatibilitätsprüfungen und erzeugt zusätzlichen Anpassungsaufwand. Zwar könnten Lizenzgebühren eingespart werden, die Migrationskosten würden diese Einsparungen jedoch übertreffen. Im Rahmen der pendenten Revision des BöB wird geprüft werden, inwieweit die Ablöse- oder Ausstiegskosten von einer bestehenden auf eine neue Software beim Zuschlagsentscheid einfliessen können. Was Open-Source-Softwareprodukte anbelangt, so sind in der Bundesverwaltung eine grosse Anzahl im Einsatz: Die gesamte SAP-Umgebung läuft auf einem solchen Produkt, ebenso ein Viertel der Serverbetriebssysteme und die Mehrheit der Intranet- und Internetauftritte.

6. Abhängigkeiten zu einzelnen Anbietern können entstehen, wenn Produkte standardisiert werden. Die Zusammenarbeit mit den Lieferanten kann aus einer gesamtheitlichen wirtschaftlichen Betrachtung gerechtfertigt sein. Dies gilt unabhängig davon, ob es sich bei den Produkten um proprietäre oder offene Software handelt. Obwohl das Bundesgericht eine freihändige Vergabe an Microsoft schützte (Urteil vom 11. März 2011, 2C_783/2010), hat das BBL das neue Vertragswerk mit Microsoft einem Händlerwettbewerb unterworfen, um den Wettbewerb aufrechtzuerhalten. Ob weitergehende Massnahmen zu ergreifen sind, wird sich im Herbst 2011 aufgrund der Analyse im Zusammenhang mit dem Auftrag der FinDel ergeben.